当前，投资仍然是支撑中国经济发展的主要动力，各级地方政府通过大量投资拉动了GDP的增长，同时也引发出一些问题。

　　其中，地方政府融资负债问题已经引起各界高度重视，但是对于地方政府的投资行为，特别是投融资体制中存在的结构性问题却缺乏关注和研究。

　　地方政府把投资作为促进经济发展的一个主要动力，其投资可分为四类：一是用财政资金直接投资各类公益性项目；二是用财政资金投资设立各类国有企业和公司；三是通过这些国有企业再去投资和建设；四是制定财政扶持政策，吸引国内外企业的投资，即招商引资。

　　中国现行的行政体制和经济体制，也激励了地方政府投资。特别是在招商引资过程中，各地区之间激烈的竞争，极大地调动了地方政府的积极性，形成了一波又一波的投资热潮，促进了地方经济的快速发展。这也是改革开放一条重要的成功经验。

　　不可否认，现行地方政府投融资体制和模式有其合理性。在保证公共财政运转之外，地方政府的建设投资存在大量资金缺口，必须通过其他融资手段来解决。

　　而地方政府不能制定税种、税率和税收分配比例，不能调节利率和汇率，更不能发票子、搞赤字，目前也不能自行发债，因此只能想别的办法：可以利用自己的土地等资产做抵押，可以利用自己的投资项目的预期收益做担保，可以利用自己设立的投融资平台公司等，主要通过银行贷款等手段，融聚大量社会资金，满足投资建设需求。

　　这样，地方政府就以较少的财政资金，起到了撬动社会资金的杠杆作用，通过银行贷款等融资方式放大了地方政府的可支配财力，使地方政府可以在短期内干更多的事。

　　地方投融资问题和隐患

　　现行地方政府投融资体制虽有其合理性，但任何事物都有一个“度”。当前各地投融资平台发生的问题，就是跨过了这个“度”，这些问题和隐患主要表现在以下几个方面：

　　首先是投资率过高。近几年全国各地大干快上，固定资产投资猛增，形成新一轮投资“大跃进”。

　　2003年以来，中国的投资率连续八年超过40％，2011年中国投资率达48％，为有史以来最高，最终消费率是47％，为有史以来最低，第一次出现投资率超过最终消费率的情况。

　　其次是投资方向和投资波动变化大。由于中国经济高速发展，新的市场机会很多，又由于市场经济体制不完善，除了垄断行业以外，经济要素和资金的投向在各个领域和行业之间快速流动和变化。资金通过投资的形式在各个行业之间流动、聚集和再变化，除了有产业结构升级和转移的客观规律外，也造成比较严重的经济波动和结构的不合理。

　　一个主要原因是各行业之间的平均利润率差异太大，且变化太快。企业追逐利润本来无可厚非，中央政府宏观调控不到位，地方政府推波助澜，有些行业被国有企业垄断，行业协会不起作用，是行业利润率差距过大的重要因素。

　　第三是投资结构不合理。这重点表现为政府投资快速增长，比重上升，但职能分工不清。近年来，很多地方政府财政支出存在重投资、轻公共服务的现象。

　　2009年以后，国有及国有控股投资大幅增长，近几年很多地方政府的固定资产投资规模超过此前若干年之和。特别是在一些垄断行业，这种政府投资对民间投资产生了严重挤出效应，各方面已有很多意见。

　　客观上，地方政府的责任大，要干的事情多，要投的项目多；主观上，政府管了许多不该管的事，又投资了许多不该投的项目，造成政府投资与民间投资交错的乱象。

　　一方面，政府本应负责公益性项目的投资，却投资了很多经营类项目，例如很多国有企业都投资房地产。另一方面，很多地方国有企业投资和管理相当混乱。

　　一是层级、数量太多，例如天津某控股公司下边层层投资达八九级之多，各级全资、控股和参股公司多达上千家；二是相同行业重复投资，不但与民营企业争利，而且自相竞争。

　　同时，城市建设改造和房地产投资比重过大。近两年，中央宏观调控政策抑制了房地产盲目投资和价格上涨，但是各地不但设法避开中央政策，还在加大城市建设和改造投资。一些地方政府一说发展产业，就想投资建设产业园区盖房子，普遍存在重硬件、轻软件，重城建、轻产业等现象，实际是在搞变相的房地产。

　　此外，各地基础设施等公用事业投资猛增，成为固定资产投资的主要组成部分，普遍存在投资过大、过于超前的现象。

　　投资体制结构性缺失

　　首先是现有的法规和制度，并不能很好地贯彻执行。

　　例如2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》，对指导全社会的投资起到了积极的作用，前两年大家都还关注这个问题，而在近几年的投资高潮中已经很少有人再提及了。多年来从中央到地方制定了很多关于投融资管理的规章和规范性文件，但这些法规在近几年各地的大干快上中受到许多冲击，贯彻落实的情况并不理想。

　　其次是有关制度的缺失。例如地方政府与中央政府的事权和财权的划分，各级政府提供公共产品和服务的责任边界都缺乏明确的制度规定。

　　再次是制度本身存在问题。例如投资项目的审批制度过多且不够规范。目前的审批制度不完全是计划经济的问题，而是政府职能问题，更是一些部门和官员的权力和利益问题。

　　例如人事干部管理制度存在的问题，查阅一些地方对各级领导干部年度考核的文件，只有考核经济总量和增长速度的指标，而没有考核经济质量和效益的指标，有的地方即使有，规定得也很粗泛，更谈不上考核投资效率和风险债务方面的指标。

　　地方政府投资也存在大量非理性行为。地方政府在许多投资项目决策过程中不按经济规律办事，不讲市场原则，不进行市场调研，不做可行性分析，不遵守相关程序和制度，不执行已有规划和计划，不集体讨论，全靠长官意志。更多是由于政策导向问题，部分领导干部心态浮躁，眼睛向上，热衷于搞政绩工程、形象工程和面子工程。

　　总体来看，地方的投资效率很低下。目前我们对政府投资的绩效评价研究还处在起步阶段，现有统计办法和数据也很难准确计算地方政府的投资效率。从现象看，主要还是不按市场经济规律办事，盲目投资，乱上项目，结果有效投资不足，投资回报少，效益差。

　　最终，大量的重复投资、产能过剩和地方产业同构、房地产空置率过高等，主要是地方政府的投资政策造成的，政府的无效投资无疑是最大的浪费。

　　融资负债风险不断积累

　　近两年，举国关注地方政府性债务问题，担忧其风险失控。

　　2011年，国家审计署的意见是“总体看，中国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力”，“地方政府融资平台风险可控，基本安全”。但这些测算数据和结论，距离实际相差甚远，和我们在地方工作的感受也不一样。对于地方政府性债务问题，不能仅仅满足于“风险可控，基本安全”，而且要对地方政府的整体经济工作有更高标准。

　　这两年，许多地方政府的投资和负债规模超过了之前若干年之和，今后几年是还款高峰期，还本付息压力很大，地方财政非常紧张，这已成为影响宏观经济运行稳定的一大风险。

　　地方债务问题主要表现在：家底不清，心中无数；财税分配制度不尽合理；地方政府财政收支和债务管理不善；地方国企存在问题较多；部分官员思维和行为方式错误。

　　出现这些问题，还是因为市场经济改革不到位，政府职能太越位，“无形的手”太弱势，“有形的手”太强势。

　　中国这种“政府主导型经济”的现象，主要体现在各级政府是实际上的投资经营主体、资源分配主体和利益主体，有些“公司化”了。各级政府已成为游离于市场企业主体之外的又一个庞大“准经济主体”，其结果是严重扰乱了市场经济秩序，且无人对此负责。

　　这种强势的地方政府行为，割裂了全国统一大市场，影响了中央宏观调控。我们既要继续发挥地方政府的积极性，又要设法将其引导到正确方向，地方投融资体制改革因此势在必行。

　　投融资改革是一项复杂的系统工程，涉及经济、政治、法规制度、人的道德行为等各个方面问题，需要综合研究解决。很多问题还要从宏观层面，从大的体制机制改革和加强对地方政府的管理等方面入手加以解决。投融资改革又是一个长期的过程，应按照标本兼治的原则，根据投融资逻辑关系和改革力度大小，分为近期、中期、远期三个改革阶段。

　　近期：加强投融资基础性管理

　　当务之急，是加强地方政府对投融资的基础性管理工作，达到相对提高政府的投资效率，控制融资负债风险等有限目标。

　　首先要提高认识，执行法规，总结经验。各级政府要根本转变“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型经济增长方式，由过去主要依赖土地、资本、劳动力等要素的增量推动发展，转变为主要依靠科技创新、制度创新，提高劳动生产率和全要素生产率。要提高地方政府整体经济管理水平，提高区域经济的投入产出比。

　　发达国家政府在市场经济环境中进行投融资，已形成一套行之有效的做法。近年来，中国各地政府在这方面也进行了大量探索，上海浦东新区和天津滨海新区等有许多成功经验，对各地都有借鉴意义，应当从国家层面进行经验总结和推广，以推动整体投融资体制改革。

　　各级地方政府应根据“十二五”规划，制定“投融资总体规划”，认真研究测算各项投资建设所需资金规模，编制“融资负债规划”，即完整的大资金平衡计划；再与固定资产投资计划一并制定完整的“投融资总体规划”。

　　其中重点在制定 “融资负债规划”。要设计好“地方政府债务解决方案”，把遗留的历史问题解决好，再由地方政府与金融管理部门、金融机构共同制定“融资负债规划”。

　　要建立对地方政府的投融资评估考核体系，完善干部人事制度。为此要建立一套评估考核投资效果的指标体系和制度，促使地方政府提高投资效率和整体投入产出比。还要建立一套考核融资债务风险控制的指标体系和制度，促使地方政府合理降低债务比例和财务成本，合理缩短还债时间，特别是防止和控制把过多债务风险留给后任。

　　为了简便易行，真正落实，应该把对投融资的专业考核内容与政府审计工作相结合，作为对领导干部任期经济责任审计的要件之一。

　　中期：在现行体制内深化改革

　　中期的改革目标，基本是在现行体制内通过改革：转变政府职能，规范政府行为，减少政府投资，增加社会投资，加强外部制约。

　　要通过制度化建设，规范地方政府投融资行为，推动投融资改革。2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》，八年后形势已发生较大的变化，特别是近几年出现一些新的问题，需要对这一《决定》进行修订。国家有关部委要尽快出台《政府投资条例》，同时在这个基础上，建议由国务院制定出台关于地方政府投融资体制改革的相关意见（下称《意见》）。

　　为此，明确政府责任，按投资项目类型进行分工。政府投资主要放在为社会提供公共产品和服务的公益性项目上，放在市场不能有效配置资源的方面和关系国家重大利益的领域。还应根据这些项目的经营收益情况，分为非经营类、准经营类和经营类等类型的项目，政府主要负责投资公益性的非经营类和准经营类项目，基本不投资经营类项目。

　　要明确各级政府职能和责任分工，明确中央负责干什么，投资什么，地方省、市、县各级政府应该干什么，投资什么。

　　还要从投融资改革的角度，提出对财税制度改革的要求，这是投融资改革的基础。

　　应考虑明确划分各级地方财政支出用途、支出边界和支出责任，提高中央财政支出的责任和比重。要帮助地方政府完善财力与支出责任相匹配的财政体制。

　　要改革税收制度，调整中央与地方分税的格局，合理提高地方政府税收比例；给地方政府更大的营收自主权，增加地方财政收入；改变主要依赖于土地收入的地方财政结构，探讨建立以地方为主体的税种和税源。

　　为此要减少政府投资、增加社会投资、创新投资模式。要根据地方经济总量、地方财政收入及有关人均指标等，制定地方政府投资率控制指标，对不同级别政府实行不同指标控制。

　　最终，要确立民营企业在投资中的主导地位。要鼓励民营企业参与可以实行市场化运作的公益性项目和垄断行业的投资，还要鼓励民营企业参与地方政府的投融资体制改革。

　　融资债务方面，要研究制定不同级别的地方政府负债率和债务率等指标，设定不同的限额标准，实行严格的限额管理。《意见》还应制定优惠政策要求，鼓励地方政府通过金融领域的创新，拓宽投融资渠道，吸引社会资金参与。

　　应建立和完善相关法规和制度。最近全国人大在研究《预算法修正案》，有关新增条款提出“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”，“各级政府的全部支出和收入都应当纳入预算”。这是非常重要的，修正案一旦通过，投融资体制改革要执行《预算法》要求，把《预算法》作为管理和约束地方政府债务风险的有力武器。

　　还应建立地方政府资产负债表的制度。有专家建议编制国家资产负债表，指出地方政府负债是国家资产负债表的主要组成部分，这是一个很好的建议。可以用这一思路指导地方政府制定“投融资规划”，将来还可按照这一思路建立地方政府资产负债表制度。最终要将地方政府的资产负债管理，纳入地方经济发展宏观管理体系，将短期经济政策的长期成本显性化，将债务风险跨任期、跨部门之间的转移显性化。

　　还要建立健全社会征信体系，加强对地方政府及国有企业的债务和信用管理。为此要支持建立社会化独立的专业信用评级机构，开展对地方政府债务信用评级，并以专业机构报告形式公布地方政府债务情况，用市场和舆论推动政府提高债务透明度，建设“诚信政府”。

　　要制定政府投资项目及内部管理标准体系，这个标准体系要涵盖政府使用和管理的各类资源，作为计划及投资项目的依据，并将这一标准体系作为《意见》配套文件，当成一项重要的基础性建设工作。

　　最后，应重新组合架构地方国有企业。不少地方国企架构混乱，且与投融资平台公司有千丝万缕的联系，因此仅仅清理和整顿平台公司是远远不够的，更要对地方国企动大手术：

　　第一，明确规定省、市、县三级政府，每级只能保留一个国有控股公司，同时负有投融资平台公司的职责；

　　第二，地方国有控股公司下面所有企业应进行重组，“合并同类项”并减少层级；

　　第三，规范省、市、县三级控股公司之间的关系，规范每一地区母公司和子公司之间的关系，并最终纳入地方国有资本经营预算体系；

　　第四，严格政企分开、政资分开，国企要“去行政化”，不得有行政职能和行业垄断等特权；

　　第五，地方国企要坚持市场化大方向，建立健全现代企业制度，完善公司法人治理结构，维护企业的独立法人财产权，保证企业的市场主体地位。

　　远期：全面改革解决深层次问题

　　长期来看，不仅从经济领域，而且从政治法律、社会文化以及人的思想道德观念等领域全面推进地方投融资体制改革，彻底解决深层次问题。还要通过地方投融资体制改革，推动政治体制改革和完善社会主义市场经济。

　　要建立与社会主义市场经济相适应的地方投融资体制，最终通过市场支配经济要素流动。

　　市场经济体制应建立起自主决策、行为规范、责权利统一的多元投资主体体系，直接融资与间接融资相结合、市场有效约束的融资体系，全方位、全过程的投融资中介服务体系，以及遵循市场经济规律的政府宏观调控体系，为此有如下两项改革建议：

　　一是从投资的角度，解决行业平均利润率差距过大的问题。

　　最根本的是，建立公平的市场环境，防止过度投机，促进各行业平等发展，保证产业结构合理和经济运行稳定。政府制定的产业政策，可以作为企业的参考，但不应通过行政干预去主导产业发展。

　　政府首先要放开市场准入，打破政府和国企对某些行业的垄断；其次要通过宏观调控，深化财税改革和资源性产品价格改革，通过更加灵活的结构性税率调整，调节行业利润率的过大差距；最后要充分发挥各类行业协会的积极作用。

　　二是从融资的角度，要深化土地制度改革。

　　为此必须彻底改革征地制度和土地出让制度，进而改革土地收费制度，变一次性收费为长期征收土地税，或实行土地年租制度，或建立土地收益基金，规定当期政府可支配使用的比例。最终实现土地出让收支的跨期合理配置，以平衡不同任期政府的财税收入，并长期享受土地增值带来的收益。

　　要转变政府职能，规范政府行为。要推动地方政府从投资型财政向公共财政的转变。

　　政府不能作为一个经济主体，更不能作为一般的投资主体，即使要参与某些必要的经济活动，也应作为平等的市场主体出现，而不能靠行政权力干预和破坏市场。

　　规范和约束政府权力的核心环节，是行政审批制度改革。其中，投融资项目审批改革又是重中之重，最终要减少官员的自由裁量权。

　　可由立法机构和独立部门（类似过去的体改委）全面清理政府行政法规，尽快建立与国际惯例和市场经济相适应的行政审批法律体系和管理模式。原则上取消对民营企业投资项目的审批，进而做到除有明确规定外，取消所有项目审批。

　　明确规范国企的行为和责任，也是转变政府职能的重要环节。政府和国企不应有自己的利益，更不能与民争利。只要不涉及国家重大利益，政府和国企应退出所有经营性领域的投资。

　　要推进政治体制改革。投资追求的目标是资本回报率，提高资本回报率的核心是提高全要素生产率和市场的营销，而这又有赖于技术的进步、效率的改善和价值观的驱动，特别是调动人的积极性，为此必须积极推进政治体制改革。

　　这不能只有良好愿望和许诺，政府要牺牲和让出部分权力和利益，包括经济资源分配权和投融资项目审批权。这些改革，应当在宪法和法律的范围内进行。

　　彻底解决现行投融资体制约束乏力的问题，还在于人事干部管理制度的改革。

　　政府投融资决策等重大经济事项，不能领导个人说了算，一定要民主决策和科学决策，有人负责且能追责，这是规范和制约政治经济权力的重要部分。

　　任命与选举制度相统一，也是改变投融资决策机制的一个基础。为此，要真正落实宪法和法律赋予各级人民代表大会的权力，真正落实《党章》赋予党的各级代表大会和党员的权力，真正发扬党内民主。